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Estudio para elaborar una propuesta de política pública en materia de justicia transicional en México
(2018)
Abstract
México vive desde hace varios años un fenómeno de violencia a gran escala. Las víctimas se cuentan por miles. Esta grave situación y sus consecuencias no han podido ser atendidas desde las instituciones y mecanismos ordinarios de justicia. La respuesta que muchos países han dado a problemas similares es el diseño e implementación de una política de justicia transicional (JT). La coyuntura del cambio de administración en el ámbito federal ha abierto la discusión pública sobre esta materia.
Este documento, encargado por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) a un grupo interdisciplinario de investigadoras e investigadores del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), ofrece un marco conceptual comparado que ayude a tener una mejor comprensión del contenido y alcance de la JT. Además, con base en la mejor información disponible, realiza un ejercicio para identificar los diferentes tipos de violencia que sufre el país y concluye con un conjunto de recomendaciones para diseñar una política pública de JT para México.
Conviene señalar desde el inicio el alcance de este documento. El estudio debe entenderse sólo como un insumo para comprender la complejidad, alternativas, dilemas, límites y problemas relacionados con el eventual diseño, implementación y evaluación de una política pública en materia de JT. Lo que se ofrece es un esfuerzo por delimitarla y exponer un menú de las distintas herramientas consideradas relevantes adaptadas al contexto mexicano. El propósito es contribuir a informar el debate público y a aportar elementos para la toma de decisiones que el país requiere con urgencia.
¿Qué es la justicia transicional?
La JT es un campo específico de actividades, mecanismos y procesos, por medio de los cuales se busca atender las causas, las consecuencias y el legado de un fenómeno de violencia de alto impacto a gran escala. La aplicación de la JT busca dilucidar los hechos y contextos en los que ocurre la violencia, combatir la impunidad, resarcir a las víctimas por el daño sufrido e impedir la repetición de los eventos que lo ocasionaron, con miras a la consolidación de una democracia constitucional. Los cuatro pilares que constituyen el canon de la JT son: verdad, justicia, reparación y no repetición.
¿Cuáles son las características de los procesos de justicia transicional?
La experiencia internacional muestra cuatro aspectos característicos de estos procesos. En primer lugar, generalmente, la JT supone una transición entre dos momentos socio-políticos, delimitados por puntos más o menos claros de origen y destino. En segundo lugar, la JT tiene una vinculación estrecha con la garantía de los derechos de las víctimas de la violencia. En tercer lugar, la JT requiere cierto grado de flexibilización en los criterios normativos, emanados de los regímenes constitucional e internacional, que aplican en los sistemas ordinarios de justicia. Detrás de esta excepcionalidad se encuentra el reconocimiento de que, frente a un fenómeno de violencia de alto impacto a gran escala, las herramientas legales e institucionales ordinarias resultan insuficientes y en muchos casos inaplicables. La JT contempla, por ello, la aplicación de medidas extraordinarias, especializadas y provisionales. Esto implica que la JT está necesariamente atravesada por dilemas y paradojas complejos que requieren la ponderación de valores en tensión. En cuarto lugar, la JT debe contar con la participación y el más amplio respaldo de actores sociales y políticos, especialmente de las víctimas.
¿Qué lecciones han dejado las experiencias de justicia transicional?
La experiencia comparada permite identificar algunas lecciones relevantes para la discusión de la JT en México. Primero, es importante vincular la selección y modalidades de las herramientas de JT con el contexto específico que se busca atender, pues la pertinencia y utilidad de esas herramientas dependerá de su correcta adaptación a la situación concreta. Segundo, es necesario considerar la dimensión temporal de las transiciones. Éstas generalmente no transcurren en periodos breves o definidos. Por ello, en muchos casos, las herramientas han debido adecuarse una vez que inician su operación. Tercero, las experiencias en distintos países han demostrado la importancia fundamental de pensar a la JT como un proceso integral. Lo anterior implica, desde el diseño inicial, concebirla como un concierto de herramientas internamente coherentes y coordinadas en sus mandatos, acciones y consecuencias. A esto se le conoce como el principio de integralidad.
Cuarto, la JT debe vincularse con los mecanismos ordinarios de impartición de justicia, atención a las víctimas, búsqueda de desaparecidos y protección de derechos humanos, entre otros. Así, los procesos de JT deben contribuir a reforzar (y no desplazar) las capacidades estatales existentes. Quinto, la experiencia comparada enfatiza la importancia de que los programas de JT puedan incluir una perspectiva o estrategia regional diferenciada cuando se requiera.
¿Cuál es la relación de la justicia transicional con el derecho internacional de los derechos humanos?
El derecho internacional de los derechos humanos ha dotado de un contenido preciso a los pilares fundamentales de la JT (verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición). Diversos estudios e informes han sistematizado estos criterios internacionales, entre los cuáles podemos destacar los siguientes.
La jurisprudencia interamericana ha reconocido a la verdad como un derecho de las víctimas y de la sociedad en general, con contenido autónomo a otros derechos, incluido el acceso a la justicia. Esto implica que las políticas de JT deben contener herramientas específicamente diseñadas para garantizarlo y que complementan (no sustituyen) los procesos judiciales de acceso a la justicia. Dichas herramientas incluyen tanto comisiones de la verdad o de investigación, como mecanismos de acceso a la información, desclasificación de documentos y preservación de archivos.
El pilar de la justicia ha sido uno de los más controvertidos. El dilema entre transición y justicia ha conducido a la necesidad de repensar la idea misma de justicia en contextos de transición, corrupción y violaciones masivas a los derechos humanos. La Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH) ha señalado que los mecanismos alternativos, especializados o extraordinarios deben cumplir con requisitos mínimos para garantizar los derechos de las víctimas, así como con la razonabilidad y proporcionalidad de las penas o beneficios que se otorguen a personas que colaboren con el proceso de la justicia. No resultan admisibles medidas que dejen impunes delitos de lesa humanidad o violaciones graves a los derechos humanos.
En cuanto a las reparaciones, frecuentemente, la magnitud de la victimización ha requerido la adopción de programas administrativos de reparación como una vía alternativa (mas no excluyente) a las reparaciones individuales obtenidas a través de mecanismos judiciales. Por su parte, las garantías de no repetición implican una combinación de diversas intervenciones que contribuyan a reducir la probabilidad de que se repitan las violaciones. Tradicionalmente, estas garantías se han identificado con reformas jurídicas, así como con el diseño o modificación de políticas públicas para la capacitación, el fortalecimiento institucional, la atención a víctimas y la transformación de las causas estructurales de la violencia (esto es, desigualdad social, vulnerabilidad socioeconómica, falta de oportunidades educativas o laborales, etc.).
De manera transversal a los cuatro pilares, tanto la CorteIDH como los procedimientos especiales del Consejo de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas (CDHNU) han enfatizado la importancia de contar con una perspectiva de género en la política transicional.
Finalmente, la experiencia comparada muestra que conviene involucrar a actores internacionales en el diseño, implementación, monitoreo, supervisión o financiamiento de los procesos de JT. Esto genera potenciales beneficios como la legitimidad, la estabilidad y el conocimiento experto.
¿Cuáles son las herramientas de la justicia transicional?
Las herramientas de JT no pueden concebirse como unidades aisladas, sino como partes de una política pública integrada y coherente. El impacto de una dependerá del uso coordinado, compatible o complementario con las otras. Además, deben entenderse como instrumentos flexibles y adaptables a las condiciones específicas. Finalmente, es importante destacar el papel de las víctimas en el diseño y operación de las herramientas de JT.
¿Cuáles son los criterios para identificar a las víctimas y victimarios en México?
Uno de los problemas centrales en un proceso de JT es la identificación de las víctimas. Se trata de una cuestión delicada, puesto que toda exclusión arbitraria del ámbito de la JT, además de implicar un desconocimiento de las víctimas, puede afectar seriamente su legitimidad.
Tres criterios permiten definir el tipo de víctimas que deberían ser atendidas por una política pública de JT. El primero tiene que ver con la gravedad de los hechos de victimización o las violaciones graves a los derechos humanos. Para el caso de México, sin pretender ser exhaustivos, se puede señalar la desaparición forzada, la tortura y las masacres a la población civil. El segundo criterio refiere a aquellas acciones que tienen un alto impacto público y cuyo fin es amedrentar a las autoridades y a la sociedad en general. En México resaltan los ataques a periodistas, candidatos a puestos de elección popular o funcionarios. Finalmente, el tercer criterio está relacionado con el abuso de la potestad pública en materia penal, particularmente con el uso expansivo de la política criminalpor delitos relacionados con el tráfico de drogas y la delincuencia organizada.
Junto con lo anterior, el documento analiza el contexto mexicano y propone diversos criterios para identificar a las víctimas de los delitos comunes vinculados con las estrategias de control de los grupos armados criminales organizados y, particularmente, a las víctimas-victimarios o víctimas complejas.
Una particularidad del caso mexicano, desde la perspectiva de la JT, es la naturaleza criminal de la violencia y que este es un fenómeno vivo y persistente. Los grupos de delincuencia organizada no suelen tener una naturaleza política, sino eminentemente lucrativas. Para las autoridades puede ser políticamente difícil plantear un diálogo o interlocución con dichos grupos.
¿Cuáles son las zonas de intervención prioritaria?
La revisión de la mejor información disponible (a pesar de sus limitaciones) permite reconocer los patrones o tendencias de algunos estados y municipios donde reiteradamente se presentan distintos fenómenos de violencia o se concentran distintos grupos de víctimas u organizaciones armadas no estatales. Con ello, y con el fin de facilitar la identificación de las zonas de intervención prioritaria, fueron desarrollados los siguientes índices: 1) índice de grupos de víctimas vulnerables, 2) índice de incidencia delictiva, 3) índice de violencia de presencia de grupos armados no estatales, e 4) índice de violencia según la actuación de actores estatales.
Recomendaciones para una política pública de justicia transicional
Una política pública es un conjunto de decisiones y acciones, desde la autoridad estatal, que buscan resolver problemas públicos mediante instrumentos específicos, definidos en una teoría causal.
Definición del problema: Como toda política pública, es indispensable tener una definición precisa del problema a resolver. En el caso que nos ocupa, el problema puede definirse como la atención y reparación de las consecuencias de la violencia a gran escala que ha vivido el país, cuya delimitación temporal es posible ubicar en año 2006 como punto de partida, pues en ese año convergen dos procesos paralelos: (i) la adopción de una estrategia estatal de combate a la delincuencia organizada y, en particular, el narcotráfico, que hace recurso a las fuerzas armadas para apoyar, complementar o incluso suplir a las policías en tareas de seguridad pública; y (ii) un aumento sostenido en el número de muertes violentas que, a lo largo del periodo 2006-2017, representaron un incremento significativo de la tasa de homicidios.
La violencia a gran escala es un problema complejo que tiene causas directas y estructurales. Las causas directas son la violencia, la inseguridad, la impunidad y el despliegue de una política punitiva expansiva para cierto tipo de delitos, principalmente vinculados con el uso y la comercialización de drogas. Las causas estructurales (sin pretender ser exhaustivos) pueden identificarse como: la pobreza y la desigualdad; la corrupción; la política de drogas; modelo de seguridad pública y de procuración de justicia; y un sistema penitenciario ineficiente y con graves deficiencias.
Como parte de la definición del problema conviene subrayar que, no obstante las peculiaridades de la violencia criminal del caso mexicano, existen conexiones o similitudes con otros contextos en los que se ha recurrido a la JT. Se considera importante destacar las siguientes características del escenario mexicano:
- El uso de la violencia a gran escala por actores organizados estatales y no estatales.
- La pérdida de confianza en las instituciones estatales ordinarias entre segmentos amplios de la población.
- La responsabilidad, por comisión u omisión, de integrantes de instituciones estatales en la perpetración de violaciones graves a los derechos humanos.
- La existencia de organizaciones especializadas en el uso de la violencia que actúan fuera del marco legal e implementan métodos coactivos de reclutamiento y control interno.
- La competencia violenta entre organizaciones armadas por el control de territorio y núcleos de población.
- El surgimiento de un equilibrio violento en el que grupos sociales significativos, así como funcionarios estatales, enfrentan incentivos altos a la participación en conductas ilegales o violentas, mientras que el apego a la legalidad estatal o la no colaboración con actores violentos pueden acarrear altos costos personales.
- La exposición de colectividades humanas a condiciones de inseguridad y alta vulnerabilidad, ante la existencia de organizaciones ilegales especializadas en el uso de la violencia e instituciones públicas débiles, omisas, o cómplices.
- La ocurrencia de ciclos de enfrentamiento y venganza entre actores armados que generan agravios mutuos y multiplican la violencia.
- El desplazamiento de grupos de población a consecuencia de la violencia y presencia de organizaciones armadas.
- El surgimiento de mecanismos de autoprotección y justicia por propia mano que debilitan el monopolio de las instituciones públicas sobre los medios de violencia, la tributación y la impartición de justicia.
- La necesidad de un acuerdo social y político amplio, colectivo, para identificar y detener patrones de uso de la violencia dentro de una sociedad.
Objetivos de la política de justicia transicional: Ésta tendría como objetivos (i) esclarecer los hechos que causaron la violencia e identificar a los responsables, (ii) reducir la impunidad, (iii) reparar a las víctimas por el daño sufrido y reconstruir el tejido social, así como (iv) impedir la repetición de los eventos. Estos objetivos corresponden con los pilares de la JT. Importa subrayar que los objetivos de la política transicional son acotados y no pretenden resolver los problemas “estructurales” que favorecen la violencia. Resolverlos supone cursos de acción que tienen su propia lógica y atienden otros problemas públicos más amplios. Sin embargo, una política de JT en un entorno en el que los problemas estructurales no tengan vías de solución resultará poco útil, incluso contraproducente.
Dimensión jurídica: El análisis indica que sería posible desplegar una política de JT sin necesidad de modificaciones mayores al marco legal, pues una buena parte de sus herramientas ya están consideradas en el sistema jurídico nacional, mientras que otras pueden adaptarse con cambios menores. Sólo en ciertos casos se requerirían reformas legales –incluso constitucionales– de mayor calado.
En la experiencia comparada existen precedentes que han sustentado los procesos de JT en la expedición de leyes específicas. Aunque esta es una posibilidad, se considera que no es indispensable, y que podría consumir tiempo valioso para la implementación de una política de JT pues en las actuales circunstancias el Congreso de la Unión no tiene facultades para legislar en materia de JT con efectos generales.
Las herramientas: La JT es entendida como un conjunto de herramientas flexibles que deben ser implementadas de manera coordinada (como partes de una política pública integrada), ser estructuradas con base en los cuatro pilares fundamentales de la JT y contemplar la participación de los diversos actores involucrados en la violencia (particularmente, las víctimas). En este sentido, la política de JT debe entenderse como un proceso de acciones y decisiones, no como un momento de anuncio político o un acuerdo legislativo.
Delimitación territorial. Ésta no supone fijar un espacio único, sino adoptar una perspectiva regional diferenciada, misma que se sustenta en la importancia de considerar el impacto en la violencia de diversos factores como: (i) la presencia o ausencia de actores estatales en ciertas zonas o localidades; (ii) la multiplicación o proliferación de grupos armados con una estructura más o menos estable, que pueden responder a distintas motivaciones o fines, incluidos criminales; (iii) la coexistencia de patrones de violencia con otros factores de vulnerabilidad de ciertos grupos sociales; así como (iv) la identificación de las víctimas individuales con grupos históricamente desaventajados en regiones específicas. El análisis regional también puede vincularse con la dinámica propia de la operación de mercados ilegales, zonas de cultivo y producción de drogas ilícitas o rutas de tráfico, así como otros fenómenos criminales (secuestro, extorsión o tráficos de personas y armas).
Por otro lado, la violencia en México afecta de manera particular a ciertas regiones, lo cual dificulta la realización de una acción homogénea en todo el país. Por ello, subrayamos la necesidad de identificar zonas precisas e intervenciones específicas que sean capaces de responder a las condiciones de cada región. Si bien indicar municipios específicos resulta difícil por la naturaleza cambiante de la violencia, es posible identificar estados/regiones que requieren de atención prioritaria: norte (Chihuahua, Coahuila, Nuevo León); noreste (Tamaulipas, Veracruz); y suroeste (Michoacán, Guerrero).
Ámbito personal: El análisis revela que existe una clara concentración de violencia entre hombres jóvenes sin escolaridad o escolaridad baja. Ello obliga a considerar medidas específicas para esta población. También se debe reconocer que los participantes en el tráfico de drogas son, propiamente hablando, actores de violencia. En este sentido, algunos mecanismos de la JT podrían ofrecer incentivos para disuadir a ciertos actores de bajo rango (narcomenudistas, transportistas, informantes) de seguir participando en el tráfico de drogas. Asimismo, es necesario considerar los casos de quienes fueron reclutados para participar en las organizaciones armadas no estatales (tales como los menores de edad o los grupos de autodefensas)
Temporalidad: Se recomienda establecer un periodo de dos a tres años de funcionamiento de los instrumentos de JT a partir del inicio de actividades. Al final de este periodo, se esperaría contar con un informe que ofreciera un esclarecimiento de los hechos que causaron la violencia y la identificación de patrones y responsables pertinentes, un proceso consolidado de investigaciones penales que redujera la impunidad, un mecanismo inicial de reparaciones, así como una ruta de fortalecimiento institucional que impidiera la repetición de los eventos.
Con base en los avances que se presenten, la evaluación que se haga del logro de objetivos permitirá decidir: a) cuáles propósitos han sido alcanzado y, por tanto, si se puede concluir el funcionamiento de algún instrumento de JT; b) cuáles no han sido alcanzados y, por tanto, si se requiere un replanteamiento, corrección o modificación en la implementación; y c) cuáles instrumentos deben ser institucionalizados definitivamente o continuados para un nuevo periodo. Estas decisiones deberían dar lugar a una nueva secuencia de intervenciones que sea implementada considerando un nuevo horizonte temporal.
Dimensión internacional: Conviene que en el diseño de la política de JT se considere la intervención de organismos internacionales. Existen diferentes formas en que puede ser diseñada esta participación: desde mecanismos ordinarios de supervisión estatal o la integración de mecanismos ad hoc, hasta la colaboración, asistencia técnica o, incluso, la creación de mecanismos internacionales paralelos a las instituciones nacionales. En todos los casos, se debe considerar la complementariedad y fortalecimiento de las instituciones nacionales.
Género e inclusión: Resulta indispensable que la política de JT tenga una perspectiva de género y una lógica de inclusión. Una respuesta efectiva requerirá incorporar de forma transversal esta perspectiva y facilitar proactivamente, desde el diseño de los instrumentos, su capacidad de atender estas especificidades. No se recomienda la creación de mecanismos diferenciados por género o grupo poblacional pues genera fragmentación y no permite que la JT se constituya en un elemento que reduzca la discriminación.
Capacitación: La implementación de la política requiere de personal capacitado con los propósitos, las características de los instrumentos y la secuencia y lógica de los procesos.
Responsables: Un aspecto crucial es que se identifiquen a los responsables de la política de JT. Es necesario reconocer que México cuenta ya con una extensa red de leyes, dependencias, organismos, comisiones e instituciones a nivel federal, estatal e incluso municipal. Esta red tiene responsabilidades particulares que intersectan con los mandatos de la JT, por lo que se tendrá que definir cuál es su rol específico en el diseño e implementación de la política de JT.
Pero además de los responsables individuales de cada instrumento, se requiere establecer un mecanismo de coordinación y decisión junto con el mandato sobre toda la política de JT. Este mecanismo debería ser capaz de tomar las decisiones de diseño de la política, asegurar la articulación de los instrumentos, monitorear sus avances, hacer las adecuaciones necesarias y, al final de los primeros dos o tres años, rendir un informe completo que permita evaluar el progreso de la política y tomar las medidas de seguimiento necesarias. Su mandato debería estar acotado temporalmente y ajustarse a los objetivos de la JT.
Se sugiere que tal mecanismo esté integrado por representantes de los siguientes poderes y órganos: el Ejecutivo, encabezado por la Secretaría de Gobernación (aunque podría incluirse a otras secretarías); el Poder Legislativo; el Poder Judicial de la Federación; la Fiscalía General de la República; y al menos un representante de los gobiernos estatales. Además, podría contar con el acompañamiento de la CNDH así como de un órgano consultivo integrado por organizaciones de la sociedad civil, organizaciones de víctimas, academia, empresarios y organismos internacionales. Por su parte, el Secretariado Técnico podría recaer en la Secretaría de Gobernación.
De manera complementaria al mecanismo de coordinación, puede considerarse la creación de un mecanismo de seguimiento y evaluación de las medidas de reparación, con una integración distinta e independiente, incluso con participación internacional, que contribuya a asegurar que las medidas y las acciones de JT logren efectivamente su propósito.
En síntesis
En el contexto actual, resulta pertinente considerar el uso de un enfoque de JT con el objeto de contribuir a atender las consecuencias de la violencia de gran escala que ha vivido el país desde 2006. Sin embargo, conviene tener en cuenta dos elementos. Primero, el contexto específico de México en el que la violencia tiene un componente criminal que sigue vivo. Segundo, que la JT supone una decisión política que debe tener dos componentes. Por un lado, un diseño que permita articular las diferentes herramientas de manera coherente y complementaria con base en las especificidades y contextos regionales y poblacionales. Por otro, que tendría que ser acompañada de otras medidas y políticas prospectivas que atiendan las causas estructurales de la violencia (pobreza, corrupción, impunidad, debilidad institucional, nueva política de drogas, entre otras). La JT, por sí misma, no puede resolver el problema de la violencia en el país.
Bajo esta perspectiva, recomendamos considerar, entre otros, los siguiente elementos:
- La posibilidad de poner en marcha un proceso de JT en México dentro del marco constitucional y legal vigente.
- Crear un mecanismo rector interinstitucional, con un mandato amplio sobre la política de JT en todo el país.
- Crear además un órgano independiente de supervisión, seguimiento y evaluación de medidas de reparación.
- Incorporar actores internacionales que coadyuven al proceso, presten asistencia técnica y complementen a las instancias nacionales.
- Crear programas que atiendan a los jóvenes, así como definir zonas prioritarias de intervención y medidas regionales específicas, dentro de un marco nacional de JT.
- Generar un diseño flexible, coherente y articulado de las herramientas de JT. Identificar para cada herramienta el mandato, el objetivo y los responsables de su operación, así como los recursos necesarios para que puedan operar. Siempre considerar cómo las herramientas de JT se vinculan o complementan a los mecanismos ordinarios.
- Incorporar en el diseño de cada herramienta mecanismos de participación de la víctimas y una perspectiva transversal de generó e inclusión.
- Establecer un periodo de 2 (o máximo 3) años para el proceso de JT, al final del cual se deberá evaluar los resultados y tomar, en su caso, las medidas necesarias para mantener o modificar las herramientas que hayan funcionado adecuadamente.
Keywords
- justicia transicional,
- derecho a la verdad,
- amnistía,
- garantías de no repetición,
- derecho a la verdad;,
- transitional justice
Disciplines
Publication Date
December 5, 2018
Citation Information
Javier Martín Reyes, Sergio López Ayllón, Javier Cruz Angulo Nobara, Laura H. Atuesta Becerra, et al.. "Estudio para elaborar una propuesta de política pública en materia de justicia transicional en México" (2018) Available at: http://works.bepress.com/javier_martin/52/