Evaluar hoy el papel de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de seguridades y garantías públicas es como criticar una serie de televisión a media temporada. Algunos aciertos y errores saltan a la vista desde ahora, pero faltan episodios fundamentales. Hoy la seguridad pública no se entiende sin la militarización que ha avanzado a pasos agigantados durante el sexenio de López Obrador. En una Corte que, con frecuencia, titubea frente a las presiones del poder no es casualidad que algunos de los principales pendientes de la agenda judicial estén relacionados precisamente con la participación de las Fuerzas Armadas en una función que por regla constitucional y democrática debe ser realizada por civiles.

Con esta advertencia, ofrezco a continuación un balance, inevitablemente preliminar, de algunas de las principales sentencias que nuestro tribunal constitucional ha dictado desde 2018. Lo hago con plena conciencia de que la tarea de la Corte no ha sido sencilla y que la intervención judicial no es una panacea. Sería ingenuo pensar que resolveremos el fenómeno de violencia a gran escala que vivimos a golpe de sentencias. Pero incluso en un contexto así, las ministras y los ministros no pueden renunciar a su principal función: marcar, con firmeza, los límites que impone la Constitución. Ahí es donde, con diferentes matices, la Corte ha quedado a deber. Como se verá, en materia de seguridad pública, las sentencias y posiciones ejemplares se entremezclan con otras que oscilan entre la duda y la claudicación.

Ilustración: Izak Peón

La arbitrariedad del bloqueo de cuentas bancarias

A finales del sexenio del presidente Peña Nieto, la Corte definió los alcances de una herramienta que con frecuencia sirve a la arbitrariedad: la facultad que tiene la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) —que depende de la Secretaría de Hacienda— para bloquear, sin control judicial, cuentas posiblemente relacionadas con recursos de procedencia ilícita. En este caso,1 la Segunda Sala de la Corte analizó la constitucionalidad de las partes del artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito en donde se contempla el bloqueo de cuentas.

Las premisas de la Corte fueron claras. Primero: el bloqueo de cuentas es una medida cautelar. Segundo: toda medida cautelar, para ser constitucional, debe estar vinculada a un procedimiento administrativo o judicial. Tercero: el artículo 115 no vincula el bloqueo de cuentas a ningún procedimiento.

La conclusión era obvia: el bloqueo es inconstitucional. Pero la Corte se negó a llevar el argumento hasta sus últimas consecuencias. ¿Qué hizo? Argumentó que la ley era constitucional porque, aunque la ley no lo estableciera, en algunos casos el bloqueo sí podía considerarse ligado a un procedimiento. Específicamente, señaló que el bloqueo era válido si se hacía para cumplir con la resolución de un organismo internacional.

En este caso, la Corte sacrificó lo más por lo menos: limitó el alcance de los bloqueos, pero se negó a declarar la inconstitucionalidad de una ley que, hasta nuestros días, ha favorecido el abuso de poder. Los ejemplos abundan, pero basta con recordar uno particularmente paradójico: Eduardo Medina Mora, quien redactó la sentencia de la Corte, renunció abruptamente a su cargo como ministro el mismo día en que la UIF incluyó su nombre en la lista de personas bloqueadas.

Este criterio ha permitido que, durante el sexenio de López Obrador, el bloqueo de cuentas haya alcanzado un nivel de politización nunca visto. La UIF ha sido utilizada para amedrentar a la oposición, a la judicatura y a las autonomías mediante la amenaza del congelamiento de cuentas. Asimismo, el criterio es relevante pues la Corte está por resolver asuntos que tienen ciertas similitudes. Ése sería el caso, por ejemplo, del amparo en revisión2 en el que la Corte, bajo la ponencia de la ministra Margarita Ríos Farjat, deberá analizar si es constitucional que la Fiscalía General de la República pueda, sin autorización judicial, romper el secreto bancario en investigaciones penales —algo que la propia Corte ya ha permitido con fines fiscales—. Sólo el tiempo dirá si la Corte continúa ampliando el catálogo de herramientas que el obradorismo tendrá para presionar indebidamente a sus críticos y a servidores incómodos.

Sí, pero no: el acceso a la información de seguridad pública

Ya en el sexenio de López Obrador, la Corte ha tenido otras decisiones titubeantes. El caso de las reformas a la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública es un buen ejemplo.3 Ahí, la Corte debía analizar la constitucionalidad del artículo 110 de dicha ley, que establecía dos cuestiones relevantes: 1) que debería clasificarse como reservada la información contenida en “todas y cada una de las Bases de Datos del Sistema Nacional de Información, así como los Registros Nacionales” y 2) que su consulta sería “exclusiva de las instituciones de Seguridad Pública” por lo que “el público no tendrá acceso a la información que en ellos se contenga”.

A propuesta de la ministra Yasmín Esquivel, nuestro tribunal constitucional optó por la ambivalencia. En una sentencia farragosa, la Corte reconoció que el artículo 110 contenía una reserva “previa, absoluta e indeterminada” que vulneraba el derecho de acceso a la información y el principio constitucional de máxima publicidad. En particular, enfatizó que toda reserva de información debía pasar, primero, por una “prueba de daño”, esto es, una ponderación entre el interés público por la información y los posibles riesgos relacionados con su difusión.

Sucede, sin embargo, que nuevamente la Corte no se tomó en serio sus premisas. En vez de invalidar todo el artículo 110 de la ley, la mayoría decidió salvar la parte que establecía que la información estaría reservada. ¿Cuál fue el resultado? La persistencia de una disposición cuya redacción inhibe el acceso a la información. Como apuntó el ministro Juan Luis González Alcántara en su voto disidente, validar esa parte de la norma genera un efecto disuasivo para que la ciudadanía no solicite información que, de antemano, “parece que será negada”.

Dos logros: límites a la extinción de dominio y al uso de la fuerza

Dos casos que destacan, para bien, son las sentencias en las que la Corte analizó la constitucionalidad de la Ley Nacional de Extinción de Dominio4 y de la Ley Nacional sobre Uso de la Fuerza.5 En ambos, las ministras y los ministros tuvieron que hacer frente a un fenómeno tan paradójico como recurrente durante este sexenio: el análisis de leyes secundarias aprobadas por el obradorismo que son contrarias a reformas constitucionales aprobadas, también, por el obradorismo.6

En el primer caso, la Corte analizó la regulación de una figura ideada para quitar a la delincuencia los bienes que haya obtenido ilícitamente, pero que evidentemente puede ser fuente de abusos. El punto de partida de la sentencia, elaborada por la ministra Norma Piña, es que la reforma constitucional de 2019 implicó cambios fundamentales a esta figura. Antes de la reforma, la extinción procedía respecto de los bienes utilizados o destinados con fines ilícitos, pero a partir de 2019 se estableció que sólo procedería sobre bienes cuya legítima procedencia no pudiera acreditarse. No obstante, el Congreso de la Unión aprobó una ley secundaria que pretendía regresar al régimen anterior. A propuesta de la ministra Piña, la Corte invalidó las disposiciones que expandían la procedencia de la extinción de dominio.

La Corte también invalidó las disposiciones que establecían la “estricta reserva” de la información obtenida para la preparación de la extinción. En este sentido, razonó que eran constitucionalmente inadmisibles las reservas de información de carácter ex ante y absoluto. De esta forma, la Corte se apartó de sus precedentes —como el del Sistema Nacional de Seguridad Pública— a fin de evitar efectos inhibidores y garantizar una protección más robusta del derecho de acceso a la información. Asimismo, la Corte invalidó el carácter “imprescriptible” de la acción, así como la facultad del Ministerio Público para incautar bienes sin control judicial previo. Sobre estos temas, subrayó que la acción de extinción de dominio no podía ser imprescriptible, pues uno de los propósitos de la reforma constitucional fue que esta figura estuviera sujeta a límites temporales. Además, señaló que las medidas de todo procedimiento civil —como lo es la extinción de dominio— deben ser dictadas por una autoridad judicial, esto es, necesitan de un control judicial previo.

En el segundo caso, la Corte no dudó en señalar las omisiones en las que incurrió el Poder Legislativo al aprobar la Ley Nacional sobre Uso de la Fuerza. A propuesta de la ministra Piña, la Corte enfatizó que la reforma constitucional en materia de Guardia Nacional estableció la obligación de expedir una ley que contemplara, entre otras cosas, la finalidad del uso de la fuerza pública, así como la sujeción de su uso a los principios de “legalidad, necesidad, proporcionalidad, racionalidad y oportunidad”. En este sentido, la Corte concluyó que el Congreso incurrió en una doble omisión, pues ni estableció la finalidad del uso de la fuerza pública ni reguló adecuadamente su sujeción a los principios de racionalidad y oportunidad.

Se trata, como puede verse, de dos sentencias que destacan por su claridad y contundencia y que muestran que, en ciertos casos, la Corte sí ha marcado límites claros en materia de seguridad pública.

Ilustración: Izak Peón

La prisión preventiva ominosa

Este recuento no podría estar completo sin una reflexión de un caso que muestra la otra cara de la moneda: la más reciente decisión en materia de prisión preventiva oficiosa. Explico brevemente en qué consiste esta figura y luego reflexiono críticamente sobre la actuación de la Corte.

El artículo 19 constitucional establece, textualmente, que “el juez ordenará la prisión preventiva oficiosamente” en un catálogo cada vez más amplio de delitos, en el que por igual es posible encontrar desde el feminicidio, la violación o el secuestro, hasta el robo de casa habitación y al transporte de carga, pasando por la delincuencia organizada y los delitos contra la seguridad de la nación. Eso implica, en la interpretación dominante, que basta que exista la mera probabilidad de que una persona haya cometido alguno de estos delitos para que sea vinculada a proceso y encarcelada en automático. En estos casos, no se valora si la prisión preventiva es necesaria para evitar una fuga o para proteger a las víctimas. La persona, en todo caso, debe seguir el proceso en la cárcel —de ahí que a esta modalidad también se le conozca como prisión preventiva “automática”—.

Así entendida, la prisión preventiva oficiosa constituye un auténtico subsidio para la ineficacia y arbitrariedad de fiscalías que, bajo la falsa promesa de hacer justicia, han sobrepoblado las cárceles de presuntos culpables. Jurídicamente, el problema de fondo es claro: la incompatibilidad de la prisión preventiva oficiosa con derechos humanos como la presunción de inocencia y la libertad personal. En este sentido, la jurisprudencia obligatoria de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) ha concluido, por ejemplo, que la prohibición a ser “sometido a detención o encarcelamientos arbitrarios”, contemplada en el artículo 7 de la Convención Americana, implica que la prisión preventiva debe justificarse siempre en las “circunstancias objetivas y ciertas del caso concreto”.7

El dilema es claro: ¿qué se debe hacer con una norma constitucional que obliga a los jueces a aplicar la prisión preventiva sin un análisis individualizado y otra norma, también constitucional, que exige exactamente lo contrario? La Corte tuvo la oportunidad de resolver esta tensión al discutir dos acciones de inconstitucionalidad8 y un amparo en revisión.9 Los ministros Luis María Aguilar y Norma Piña presentaron proyectos con una conclusión compartida: la necesidad de “inaplicar” la parte del artículo 19 constitucional que establece la prisión preventiva oficiosa.

En la discusión, los proyectos no generaron un consenso. Algunos integrantes se sumaron en términos generales a la propuesta. Otros, la combatieron con vehemencia. En una posición intermedia estuvieron unos cuantos más, como el ministro González, quien propuso una solución de compromiso: hacer una nueva interpretación del artículo 19 constitucional, de tal forma que lo “oficioso” no fuera la imposición de la prisión preventiva, sino la apertura del debate sobre su posible aplicación. Esta alternativa buscaba, en pocas palabras, reinterpretar la Constitución para terminar con la prisión preventiva automática, pero sin llegar a su “inaplicación”.

Vista esta división, así como la propuesta alternativa, Aguilar y Piña retiraron sus proyectos a fin de formular propuestas que pudieran generar un consenso. Sin embargo, ni siquiera esta opción intermedia logró juntar una mayoría. En noviembre de 2022, la Corte discutió un nuevo proyecto del ministro Aguilar, en el que proponía la reinterpretación del artículo 19 constitucional, al que sólo se sumaron tres ministros más.

La prisión preventiva automática pudo sobrevivir por una combinación de factores. Algunos integrantes alegaron que la Corte no podía hacer nada, pues la restricción constitucional del artículo 19 debía prevalecer sobre cualquier consideración de derechos humanos. Otros insistieron en la posición consistente en preferir la norma más protectora de derechos por encima del artículo 19 constitucional, lo cual paradójicamente favoreció que no se alcanzara una mayoría para terminar con la prisión preventiva automática. Éste fue precisamente el caso de Zaldívar, quien mantuvo una curiosa pureza interpretativa sobre el artículo 19 constitucional, cuando en otros casos —como el matrimonio igualitario, las restricciones constitucionales o la consulta a expresidentes— ha defendido interpretaciones que se apartan del texto bajo el argumento de generar los más amplios consensos.

Lo que habría que reconocer, al menos, es que la Corte sí alcanzó las mayorías necesarias para limitar la prisión preventiva oficiosa en materia fiscal. Al resolver las acciones de inconstitucionalidad, hubo mayoría por la invalidez de las disposiciones que establecían que ciertos delitos —contrabando calificado, defraudación fiscal, así como expedición, venta, enajenación, compra o adquisición de facturas falsas— se consideraran amenazas a la seguridad nacional o constitutivas de delincuencia organizada. Se ganó una batalla, pero parece que se perdió la guerra en contra de la prisión preventiva automática.

Esperando el fin de temporada

Como puede verse, el balance que he presentado está lleno de matices. En algunos casos, como el de extinción de dominio y regulación del uso de la fuerza, la Corte no ha dudado en señalar con firmeza los límites que marca la Constitución. En otros, sin embargo, ha optado por soluciones titubeantes, que evitan llevar sus propios argumentos hasta sus últimas consecuencias. En este grupo podríamos ubicar las decisiones en materia de bloqueo de cuentas o acceso a la información de seguridad pública. Finalmente, existen otros, como el caso de prisión preventiva oficiosa, en los que la Corte se negó abiertamente a limitar los alcances de una medida que atenta contra la presunción de inocencia y los derechos de todos.

Pese a todo, quizá el resultado no sea del todo sorpresivo. Con un método de designación que no garantiza necesariamente ni imparcialidad ni mérito, con una creciente politización en los nombramientos y con enormes presiones del poder que se combinan con ambiciones personales, ¿sorprende que, con frecuencia, la Corte no cumpla a cabalidad con su función? Es imposible, por supuesto, generalizar. Hay, como se ha visto, sentencias y posiciones individuales que destacan por su solidez técnica y su imparcialidad política. Pero, en general, creo que es justo decir que, en materia de seguridad, hemos sido testigos de una Corte preocupantemente temerosa. Aunque falta analizar los episodios relacionados con la militarización del obradorismo, a estas alturas parece evidente que la temporada seguirá ofreciéndonos un concierto de claroscuros. Sólo el tiempo dirá si la Corte puede corregir el rumbo. Pero eso será, en todo caso, en una siguiente temporada.

Diciembre de 2022

 

Javier Martín Reyes

Investigador de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (IIJ-UNAM)

1 Amparo en revisión 806/2017.

2 Proyecto del amparo en revisión 58/2021, que originalmente resolvería la Primera Sala.

3 Acción de inconstitucionalidad 66/2019.

4 Acción de inconstitucionalidad 100/2019.

5 Acción de inconstitucionalidad 64/2019.

6 En este texto documentamos algunos ejemplos: López Ayllón, S.; López Noriega, S., y Martín Reyes, J. “Todo por la razón y el derecho (hasta que estorben)”, en Balance temprano, coordinado por Becerra, R, y Woldenberg, J. México, Grano de Sal, 2020.

7 Véase, por mencionar un caso reciente, la sentencia dictada el 3 de febrero de 2020 por la Corte IDH en el caso Carranza Alarcón vs. Ecuador, párr. 65.

8 La acción de inconstitucionalidad 130/2019 y su acumulada 136/2019, promovidas por la CNDH y una minoría parlamentaria del Senado.

9 Amparo en revisión 355/2021.