La Suprema Corte de Justicia de la Nación está por resolver un asunto que podría alterar gravemente las condiciones que permiten la independencia académica en los centros públicos de investigación (CPI) del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) y otras instituciones públicas. Derechos tan importantes como la estabilidad en el empleo, la reincorporación por despido injustificado o la afiliación de un sindicado podrían afectarse si la Suprema Corte no dicta una resolución que reconozca expresamente la importancia de que el régimen laboral del personal académico de los CPI no sea el mismo que rige en las estructuras burocráticas de la administración pública federal centralizada. Ofrecemos aquí la explicación del caso y reflexionamos sobre su importancia para el futuro de la ciencia y la investigación mexicana.1

El punto de partida es que en México existen dos regímenes laborales. El apartado A del artículo 123 de la Constitución establece un marco general, que rige principalmente las relaciones de quienes trabajan para empresas privadas, mientras que el apartado B del mismo artículo rige la mayoría de las relaciones entre los poderes federales y sus trabajadores. En distintos sentidos, el régimen del apartado A es mucho más benéfico para las personas trabajadoras, en la medida en que ofrece mejores condiciones para ejercicio de derechos como: (i) el derecho a la estabilidad en el empleo; (ii) el derecho a solicitar la reincorporación en caso de un despido injustificado, y (iii) el derecho de formar y afiliarse a un sindicato.

Desde 1995, la Suprema Corte ha sostenido que no todos los entes públicos federales deben regir sus relaciones laborales por el Apartado B. Específicamente, la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 1o. de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, que sujetaba al régimen del Apartado B no sólo a los servidores públicos de la administración pública centralizada —como las secretarías de Estado— sino también a los organismos públicos descentralizados, que no forman parte del Poder Ejecutivo Federal. Ese año, la Corte resolvió cinco amparos en los que concluyó que la inclusión de los organismos descentralizados en el Apartado B era inconstitucional, lo que permitió que el criterio fuera recogido en la jurisprudencia (obligatoria) identificada con la clave tesis P./J. 1/96.

A pesar de que durante más de veinticinco años el criterio de la Corte ha permitido que las personas que laboran en órganos descentralizados cuenten con mejores derechos laborales, hoy existe un intento por cambiarlo. Específicamente, sabemos que desde el año pasado la Segunda Sala de la Suprema Corte —integrada por la ministra Yasmín Esquivel Mossa y los ministros Luis María Aguilar, Javier Laynez Potisek, José Fernando Franco y Alberto Pérez Dayán— solicitó la sustitución de la jurisprudencia P./J. 1/96. Eso significa que será el Pleno de la Suprema Corte  —es decir, sus once integrantes— quien decida si debe mantenerse o no el criterio que ha permitido que los órganos descentralizados cuenten con mejores condiciones laborales.

Hasta el momento no se han hecho públicas las razones por las cuales la Segunda Sala de la Corte solicitó la sustitución de la jurisprudencia P./J. 1/96. Aunque la Ley de Amparo señala que cuando una sala solicite una sustitución deberá “expresar […] las razones por las cuales estima debe hacerse”; en particular, el artículo 230, primer párrafo, fracción III, de la Ley de Amparo señala lo siguiente: “Cualquiera de las salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, previa petición de alguno de los ministros que las integran, y sólo con motivo de un caso concreto una vez resuelto, podrán solicitar al pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que sustituya la jurisprudencia que haya establecido, para lo cual expresarán las razones por las cuales se estima debe hacerse. La solicitud que, en su caso, enviaría la sala correspondiente al pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, deberá ser aprobada por la mayoría de sus integrantes”. En este caso, dichas razones no se han dado a conocer a la opinión pública, ni tampoco se ha hecho público el proyecto que la ministra Yasmín Esquivel Mossa presentará para su discusión ante el Pleno de la Suprema Corte. Sólo sabemos que, si se logra una mayoría de ocho votos, podrían afectarse las relaciones laborales de más de cien organismos descentralizados. De acuerdo con la “Relación de entidades paraestatales de la administración pública federal” publicada en el Diario Oficial de la Federación del 14 de agosto de 2020, existen 107 organismos descentralizados, de los cuales 67 son sectorizados, 14 no son sectorizados, 13 son considerados institutos nacionales de salud y 13 son considerados centros públicos de investigación.

¿Podría esta sustitución de jurisprudencia afectar a los CPI de Conacyt y a otras instituciones dedicadas a la investigación y la docencia? Ciertamente, hay casos que no serían afectados por una eventual sustitución, en tanto se trata de centros que fueron constituidos como asociaciones civiles,2 sociedades civiles,3 fondos públicos con estructura4 o sociedades anónimas de capital variable.5

Pero hay CPI que sí fueron constituidos como organismos descentralizados. Este sería el caso del Centro de Ingeniería y Desarrollo Industrial (Cidesi); el Centro de Investigación Científica y de Educación Superior de Ensenada, Baja California (Cicese); Centro de Investigación en Química Aplicada (CIQA); el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (Ciesas); El Colegio de la Frontera Sur (Ecosur); el Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora (Instituto Mora) y; el Instituto Nacional de Astrofísica, Óptica y Electrónica (INAOE). De la misma forma, hay instituciones que, aunque no sean CPI, igualmente fueron constituidos como organismos descentralizados, como sería el caso del Centro de Investigación y de Estudios Avanzados del Instituto Politécnico Nacional (Cinvestav).

¿Qué efecto podría tener la sustitución de jurisprudencia en estas instituciones? Es difícil dar una respuesta precisa. Como hemos mencionado, ni las razones de la Segunda Sala, ni el proyecto de sentencia se han hecho públicos. Sin embargo, es posible aventurar que un cambio de jurisprudencia en que se afirme, de manera general, que las relaciones laborales de todos los órganos descentralizados deben regirse por el Apartado B del artículo 123 constitucional, podría derivar en la reclasificación del personal académico de los CPI u otros organismos descentralizados dedicados a la investigación y docencia como “personal de confianza”, en términos del artículo 5o. de la Ley de Trabajadores al Servicio del Estado. Esa reclasificación sería, por su parte, la causa de la pérdida de los derechos que hemos señalado.

Sobre este punto es importante destacar que, en principio, los cambios de criterios jurisprudenciales no pueden aplicarse de manera retroactiva. De esta manera, parecería que los derechos del personal académico actualmente adscrito a organismos descentralizados estarían a salvo. Sin embargo, si el Pleno de la Suprema Corte no construye un criterio claro y preciso, la eventual sustitución de jurisprudencia P./J. 1/96 podría afectar de manera negativa el futuro de la ciencia y la investigación en México. Las personas que ingresen a los CPI u órganos descentralizados análogos no gozarían de las condiciones mínimas de estabilidad laboral que, al final de cuentas, hacen posible su trabajo.

Ante este riesgo, más de 800 académicos presentamos un amicus curiae (amigo de la corte) para exponer a las y los ministros de la Suprema Corte las implicaciones que este cambio podría tener en la forma en que opera la ciencia en México.6 El documento tiene un objetivo claro: mostrar que todos los CPI y otros organismos descentralizados dedicados prioritariamente a la investigación y docencia deben mantenerse en el régimen del Apartado A de la Constitución —esto es, el régimen generalmente aplicable a las relaciones laborales en México— incluso si una mayoría de ocho ministras y ministros concluye que debe sustituirse la jurisprudencia P./J. 1/96. Específicamente, presentamos cinco argumentos que sustentan esta conclusión:

1. Las relaciones laborales de todos los CPI deben regirse por el apartado A del artículo 123 constitucional, ya que se trata de instituciones de educación superior a las que la Ley de Ciencia y Tecnología otorga autonomía.

2. Independientemente de que algunos CPI y otras instituciones hayan sido constituidos como órganos descentralizados, el régimen jurídico laboral aplicable al personal académico debe corresponder al objeto predominante de estos, es decir, la investigación científica y tecnológica, así como la docencia.

3. Incluso si se considera que la sustitución de jurisprudencia incide en los CPI e instituciones creadas bajo la figura de organismos descentralizados, la sustitución de criterio no podría aplicarse de forma retroactiva por ser contrario al principio de progresividad en materia de derechos humanos al afectar el goce y ejercicio de (a) los derechos laborales; (b) la libertad de expresión y pensamiento, y (c) el derecho a beneficiarse del desarrollo científico y tecnológico.

4. Ante la eventual sustitución de jurisprudencia, la aplicación prospectiva sólo al personal académico que se incorpore en el futuro a los CPI, creados bajo la figura de organismos descentralizados, generaría una distinción injustificada en menoscabo de los derechos y libertades de las personas.

5. La aplicación de una eventual sustitución de jurisprudencia, incluso de manera prospectiva, afectaría la lógica de operación de los CPI creados bajo la figura de organismos descentralizados, en detrimento de la independencia académica que debe regir su funcionamiento.

En estos argumentos existe una premisa de fondo que vale la pena destacar. La permanencia de los organismos descentralizados dedicados prioritariamente a la investigación y docencia dentro del Apartado A del artículo 123 constitucional permite asegurar que, a nivel institucional e individual, se cuente con las garantías mínimas que requiere la libertad de investigación. Sobre este punto, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) —órgano internacional de vigilancia del cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, un tratado internacional suscrito por el Estado Mexicano— ha destacado que:

A fin de que florezca y se desarrolle, la ciencia necesita una sólida protección de la libertad de investigación. […] Esa libertad comprende, como mínimo, las siguientes dimensiones: la protección de los investigadores contra la influencia indebida en su juicio independiente; la posibilidad de que los investigadores establezcan instituciones autónomas de investigación y definan los fines y los objetivos de la investigación y los métodos que hayan de adoptar; la libertad de los investigadores de cuestionar libre y abiertamente el valor ético de ciertos proyectos y el derecho de retirarse de esos proyectos si su conciencia así se los dicta; la libertad de los investigadores de colaborar con otros investigadores, tanto en el plano nacional como en el plano internacional; y el intercambio de datos y análisis científico con los encargados de formular políticas y con el público siempre que sea posible.

Esas libertades —que el Comité considera indispensables para el desarrollo científico y tecnológico en beneficio de toda la sociedad— no son compatibles con un régimen laboral pensado y diseñado para la operación de estructuras políticas jerárquicas. El personal académico debe poner siempre por delante el desarrollo de investigaciones que atiendan problemas sociales imperantes, sin someterse a las agendas políticas de coyuntura. La lógica de trabajo es claramente distinta a la que impera en la Administración Pública Federal centralizada, por lo que resulta absurdo equiparar su tratamiento en la esfera laboral a las personas que trabajan al servicio del Estado.  

Por último, el personal académico afiliado a los CPI y otras instituciones tiene un papel fundamental en la investigación y en la generación de conocimiento útil para ayudar a cambiar la realidad social de nuestro país. Sus aportaciones al ámbito científico y social, así como su desarrollo profesional, dependen en gran medida de la relación laboral con las instituciones en que se desempeñan. Así, es importante considerar las garantías institucionales con las que los organismos descentralizados y, en consecuencia, sus trabajadores académicos, deben contar. Dichas garantías institucionales son esenciales para el buen funcionamiento de los organismos en cuestión, pues, entre otras cosas: (i) brindan seguridad y estabilidad en el empleo para el personal académico; (ii) privilegian la libertad de cátedra y de investigación; (iii) protegen los derechos laborales y colectivos, y (iv) promueven el respeto a la libertad de expresión y pensamiento. A pesar de la incertidumbre, tenemos la convicción de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá este asunto en apego a su función primaria como órgano garante de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales suscritos por el Estado Mexicano. En manos de la Corte está el futuro de una de las principales garantías para la libertad y la independencia académica en México. Nada más y nada menos.

 

Profesora-Investigadora Titular de la División de Estudios Jurídicos del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).

Profesor Asociado en la División de Estudios Jurídicos del CIDE.

Profesor Asociado en la División de Estudios Jurídicos del CIDE.

1 Para este artículo retomamos algunas de las ideas que fueron expuestas amicus curiae para la sustitución de la jurisprudencia P./J. 1/96 que presentamos ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación y que fue suscrito por 830 académicas y académicos de diversas instituciones educativas.

2 Éste sería el caso de los siguientes centros: Centro de Innovación Aplicada en Tecnologías Competitivas (Ciatec), Centro de Investigación Científica de Yucatán (CICY), Centro de Investigación en Ciencias de Información Geoespacial (CentroGeo), Centro de Investigación en Alimentación y Desarrollo (CIAD), Centro de Investigación en Matemáticas (Cimat), Centro de Investigación y Asistencia en Tecnología y Diseño del Estado de Jalisco (Ciatej), Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), Centro de Investigaciones en Óptica (CIO), El Colegio de la Frontera Norte (Colef), El Colegio de Michoacán (Colmich), El Colegio de San Luis (Colsan), Instituto de Ecología (Inecol) e Instituto Potosino de Investigación Científica y Tecnológica (Ipicyt).

3 Éste sería el caso del Centro de Investigación en Materiales Avanzados (Cimav), el Centro de Investigación y Desarrollo Tecnológico en Electroquímica (Cideteq) y el Centro de Investigaciones Biológicas del Noroeste (Cibnor).

4 Centro de Investigación e Innovación en Tecnologías de la Información y Comunicación (Infotec) y Fondo para el Desarrollo de Recursos Humanos (Fiderh).

5 Corporación Mexicana de Investigación en Materiales (Comimsa).

6 El amicus curiae fue elaborado por los autores de este texto, quienes forman parte de la División de Estudios Jurídicos del CIDE, con el apoyo de René Alejandro Bórquez Hernández, María del Pilar Cajica Lechuga, Guadalupe Gámez Mora, Francisco Xavier Hernández Carrillo, Gustavo Alejandro Lara Peraza, Víctor Manuel Meade Canales, María Isabel Melgoza Hernández y Dalia Stofenmacher Marcushamer, estudiantes de la Licenciatura en Derecho e integrantes de la Clínica de Interés Público del CIDE.